Vad händer med biståndet?

Staffan Herrström, tidigare ambassadör skriver i detta nummer:

Tidö-regeringens tillträde hösten 2022 har lett till betydande förändringar i den svenska biståndspolitiken. 

Det är förstås inte problematiskt i sig. Världen ser annorlunda ut än när jag själv blev Östeuropachef på Sida 1995. Biståndet måste bygga på ett kontinuerligt lärande, vara flexibelt och ständigt anpassas till vunna erfarenheter. 

Ett skäl till att Sveriges bistånd har stått sig så väl i internationella jämförelser är, tror jag, att vi har arbetat just så. Vi har lärt oss av både framgångar och misslyckanden. Och vårt effektiviseringsarbete har tagit sikte på biståndets mål: att bekämpa fattigdom och förtryck. 

Det svenska biståndet har av OECD/DAC beskrivits som ”robust, produktivt och effektivt”. 

Tidöregeringens förändringsarbete leder dess värre i väsentliga avseenden i fel riktning. Inte alltid. Men alltför ofta. 

Att effektivisera biståndet borde handla om att nå ännu bättre resultat för de fattiga och förtryckta människor som det är till för. Det är svårt nog. Men Tidöregeringen bygger nu in andra politikområden i biståndet. Dess målbild kompliceras av nya hänsyn till svenskt handelsfrämjande och svensk migrationspolitik.

Det riskerar att minska effektiviteten i strävan att uppfylla biståndets utvecklingsmål, tvärtemot vad regeringens retorik indikerar.  Min tidigare Sida-kollega Göran Holmqvist brukar påminna om den nederländske nobelpristagaren Jan Tinbergens ”regel”: att varje oberoende policymål bör matchas med sina egna policyverktyg. 

Penningpolitiken är en tänkvärd illustration. I Sverige är den sedan länge kopplad till ett tydligt mål om varaktigt låg och stabil inflation. För andra ekonomisk-politiska mål används andra verktyg. Skälet är förstås att effektiviteten i inflationsbekämpningen skulle ta skada om Riksbanken hade flera olika mål att försöka uppnå.

Ett exempel av flera på främjandets nya roll i det här sammanhanget: Business Sweden (tidigare Exportrådet) har nu fått i uppdrag att hantera 100 milj kr av biståndsmedel. Jag har arbetat med Business Sweden i det svenska handelsfrämjandet i flera länder och åtskilliga år. Det är en alldeles utmärkt organisation – för sitt syfte. Men den är inte en biståndsmyndighet; ska inte vara och bör inte bli.

Tidö-regeringens nya migrationspolitik har hittills satt färre konkreta avtryck i biståndet, men den strategi som fastställdes i slutet på 2024 står på flera punkter i strid med OECD/DAC:s direktiv (antagna med stöd också av Sverige) om vad som får räknas som bistånd. Det handlar t ex om insatser för tvångsvist återvändande, gränskontroller och gränsvakter. Syftet med dessa  internationellt överenskomna regler är att skydda biståndets integritet – säkerställa att knappa biståndsresurser används i utvecklingssyfte, inte för givarländernas snävare egenintressen. För sådant ska andra budgetanslag användas.

Det svenska biståndet har så länge det funnits och oavsett regeringens färg väckt respekt både i partnerländer och internationellt för att fattigdomsmålet satts främst. Det är min övertygelse att fattigdomsinriktningen också är en förklaring till att det folkliga stödet för biståndet är högre än i de flesta andra länder. Vi har varit beredda att ta risker och ibland arbeta i motvind därför att det är de fattiga som är biståndets målgrupp. Nu finns det en tilltagande spänning mellan å ena sidan det av riksdagen fastställda målet om bekämpande av fattigdom och förtryck och å andra sidan regeringens tendens att tona ned eller ta bort fattigdomsaspekter i styrning och budgetbeslut.

Tidöregeringen har på kort tid avbrutit eller kraftigt minskat vårt stöd till några av världens fattigaste och mest konfliktdrabbade länder (exempelvis Sydsudan). Istället riktas stödet i större utsträckning till länder där förutsättningarna för svenskt handelsfrämjande är större eller där svenska migrationspolitiska intressen gynnas. Det kan noteras att anslagsposten för Afrika har minskat med mer än två miljarder kr de senaste åren. Politiken för global utveckling (PGU) betonade de fattigas perspektiv (liksom rättighetsperspektivet) och bidrog till ett starkare fattigdomsfokus inom utvecklingssamarbetet men har nyligen på förslag av regeringen lagts ner av riksdagen. Och ordet fattigdom nämns inte längre i Sidas instruktion. 

Det finns en ytterligare svaghet i den sammanblandning av olika mål och olika politikområden som regeringen nu genomför. Min erfarenhet från arbete i flera biståndsländer är att Sverige i allmänhet har uppfattats som en aktör utan någon ”hidden agenda”. 

När vi har fört en kritisk dialog om exempelvis korruption eller mänskliga rättigheter så har våra samarbetspartners kunnat känna att vi har haft deras befolkningars bästa för ögonen. De villkor vi har ställt har handlat om detta, inte om svenska företags intressen eller önskan att skicka tillbaka migranter. Det har varit en styrka för effektiviteten i vår utvecklingspolitik. Den riskerar nu att ta skada.

En helt annan sak är att bedriva bistånd i syfte att bygga upp de institutionella förutsättningarna i våra samarbetsländer för handel och ett vitalt, marknadsorienterat näringsliv. Det gjorde vi alldeles för lite för 40-50 år sen. Den bilden ändrades successivt från 90-talet och framåt. I de delar Tidö-regeringens politik har denna inriktning är den förvisso inte fel tänkt. Men fokus ska då – återigen – ligga i våra samarbetsländer, inte i Sverige. Näringslivsutveckling här hemma har vi andra verktyg och budgetar för.

En politikomläggning som det är genuint svårt att förstå motiven för är den dramatiska nedskärningen av biståndet på forskningsområdet. Budgeten här har mer än halverats de senaste åren. Det är ungefär en halv miljard som har försvunnit.

Jag tänker nu inte på det faktum att anslagen till utvecklingsforskning i Sverige abrupt drogs in för ett par år sen (även om det – som många forskare har påpekat – var oklokt). Det jag syftar på är den del av vårt bistånd som har använts bl a för att bygga upp forskningskapacitet i våra samarbetsländer liksom för att stödja forskningsnätverk i angelägna frågor (t ex mänskliga rättigheter och globalt miljöarbete).

Det finns få områden där mervärdet av svenskt bistånd är lika uppenbart som här. Det är egentligen bara Sverige och Kanada som har ägnat sig åt detta på ett systematiskt sätt. Vi hade för det här ändamålet länge en särskild myndighet, Sarec, som sedermera blev en slagkraftig avdelning inom Sida 1995.

Jag har själv, bl.a. under mina år som ambassadör i Tanzania, kunnat se hur viktigt forskningsbiståndet har varit för uppbyggandet av analytisk kapacitet (t.ex, på University of Dar es Salaam) och därmed församarbetsländernas förmåga att själva ta ansvar för sin utveckling. 

Forskningsbiståndet bidrar också till att den akademiska friheten stärks och därmed till ländernas förmåga att stå emot auktoritära krafter och populism. Starka universitet och forskare är en motkraft och försäkring mot auktoritära tendenser.

Jag kan inte förstå hur den här kursomläggningen nu har kunnat ske utan att någon inom Tidö-samarbetet har reagerat och protesterat. Detta är inte effektivisering, det är dess raka motsats.

Den enda förklaring som jag har hört nämnas är behovet av att prioritera i en krympande budget. Det kan då noteras att Tidö-regeringen i sin senaste budget förra hösten först angav biståndsramen till 56 miljarder kr och därefter från denna ram drog av 893 milj kr extra i flyktingkostnader, trots att dessa var av ett slag som inte får räknas som bistånd. Halva det beloppet skulle räcka långt för att återställa forskningsbiståndet.

Att biståndsbudgeten minskar kraftigt är ett resultat av medvetna politiska val. 2024 skulle biståndet ha varit ca 10 miljarder högre om enprocentsmålet fortfarande skulle ha gällt.

Efter att som statssekreterare för fp i Statsrådsberedningen ha genomlidit de första åren av 90-talets budgetkris har jag respekt för de utmaningar som dagens budgetförhandlare har att hantera. Men de slutsatser som hittills har dragits kan starkt ifrågasättas.

En invändning mot 1 %-målet har varit att man med det utgår från hur mycket resurser som ska avsättas för ett visst ändamål i stället för att börja med att analysera behoven. Problemet är att behoven är oändliga. Sverige har därför, efter förebild från FN, valt att ange hur mycket vi är beredda att avstå av vårt välstånd för att hjälpa fattiga människor i utvecklingsländer.

Det kan noteras att samtidigt som denna målformulering för biståndet har kritiserats så diskuteras målet för försvarsbudgeten i samma termer, som 2, 3,5 eller kanske rent av 5 % av BNP. Nedskärningen av biståndet har av regeringen också motiverats med att det i Sverige finns behov som inte har tillgodosetts. Så kommer det naturligtvis alltid att vara, så med den motiveringen skulle biståndet kunna skäras ned till noll. Något självklart svar på hur nationella behov ska vägas mot internationella finns inte. Men för mig framstår det alltjämt som en rimlig avvägning att vi från svensk sida är beredda att avsätta en krona av 100 till att stödja fattiga människor och utveckling i fattiga och krigsdrabbade länder och använder en del av de övriga 99 för att möta de icke tillgodosedda behov som finns här hemma.

Gör det någon skillnad om det internationella biståndet är högt eller lågt? När världens största givare, USA, i praktiken nu krossar sin biståndsmyndighet kan vi se vad nedskärningar kan betyda i praktiken. Effekterna är förödande – för malaria-, tbc- och hiv/aids-bekämpning men också för demokratiaktivister. Varför då? Bland annat just för att biståndets volym spelar roll, tvärtemot vad många genom åren har hävdat.

Sverige har på goda grunder expanderat biståndet till Ukraina på ett närmast dramatiskt sätt, och ännu mer kommer att behöva göras. Parallellt har behoven ökat också på andra håll (som Gaza) och på andra tematiska områden (som klimat och miljö), samtidigt som andra biståndsgivare skär ner – eller som USA, lägger ner.

Med Tidö-regeringens nuvarande planer kommer biståndet att 2028 sjunka till under FN:s 0,7-procentsmål – tidigare ibland kallat skammens gräns. Dessutom har finansministern pekat ut det som en lämplig finansieringskälla för kommande försvarsutbyggnad. 

Med tanke på hur behoven utvecklas är detta en oklok politik. Redan de humanitära skälen är talande nog. Men det kan också starkt ifrågasättas om det är geopolitiskt förnuftigt av västvärlden att bete sig på det sättet. Om den tappar fotfästet exempelvis i Afrika och i klimatarbetet lär Kina (och i vissa avseenden även Ryssland) stå redo att dra nytta av dess tillkortakommanden.

Om även Sverige överger sina åtaganden inom FN lär vi inte kunna påverka andra att göra mer. Vi borde börja med att vända trenden och hålla oss på rätt sida av skammens gräns med ordentlig marginal. 

Det går att peka ut fler bekymmersamma exempel från Tidö-regeringens förändringsarbete: nedläggningen av biståndet till FN-organet UNRWA (nyckelaktören i det internationella stödet till de palestinska flyktingarna) och den kraftiga nedskärningen av det konfliktrelaterade biståndet är några.

Jag kan inte begära något av det parti som jag numera har lämnat och inte kan stödja på grund av dess nära samarbete med sverigedemokraterna. Men det finns ändå skäl att minnas den liberala och frisinnade idétradition – byggd på solidaritet och på långsiktiga, upplysta svenska intressen – som tidigare präglade Folkpartiets utrikes- och utvecklingspolitik.  

Ett liberalt parti som skulle vilja arbeta vidare i den andan har stora uppgifter att ta sig an. Den nuvarande biståndspolitiken leder i viktiga avseenden i fel riktning. 

I en allt mörkare omvärld gör vi oss allt mindre effektiva.

Staffan Herrström

Tidigare bland annat ambassadör och statssekreterare