Ett halvsekel senare: Hade vi rätt om bistånd och flyktingar?

Lars Leijonborg skriver i detta nummer om en fråga som varit central för Folkpartiet och Liberalerna i många år. Hans inblick i denna fråga under ett halvt sekel av svensk politik är unik. Finns det lärdomar att dra inför kommande prövningar för svensk politik.

När jag engagerade mig i det liberala ungdomsförbundet FPU på 1960-talet var höjt bistånd och generösare flyktingpolitik de absolut viktigaste frågorna för liberala ungdomar. Så här drygt femtio år senare kan konstateras att de frön vi sådde inte hamnade på hälleberget.

Sverige ger sedan länge mest bistånd i världen per capita. Bland EU-länderna är det bara fyra som uppfyller FN:s rekommendation att ge minst 0,7 procent av BNI. Men Sverige håller fast vid vårt enprocentmål år efter år, just nu till och med ett snäpp ovanför målnivån.

Och Sveriges flyktingpolitik var under många år Västeuropas mest generösa.

Jag delade engagemanget på båda områdena, även om det var biståndspolitiken som var mitt stora intresse. Jag såg också ett samband: framgångsrikt bistånd kunde innebära att färre tvingades på flykt. Och den iver vi unga kände att på dessa sätt göra världen bättre delades till stor del också av moderpartiet. Generation efter generation liberaler har fört arbetet vidare.

började dyka upp som klotter föreföll mig rent statistiskt ganska onödigt. Jag såg inga problem med att vi i humanitetens namn skulle välkomna fler flyktingar – det var bara bra om Sverige blev lite mer blandat. Men inför de mest långtgående skrivningarna om fri invandring kände jag en tvekan om realismen. Jag tyckte ändå att jag kunde kandidera som ordförande i FPU 1971 eftersom jag valde att tolka de formuleringarna som visioner för en rätt avlägsen framtid.

Humanitär stormakt

Ser man till den faktiska bistånds- och flyktingpolitik som förts ligger det alltså något i talet om Sverige som en ”humanitär stormakt”. Jag tänkte i den här artikeln diskutera ett par aspekter på de två områdena. Hur mycket var det liberalernas förtjänst – eller fel, om man inte håller med – att politiken fick den generösa, humanitära inriktningen? Och hade vi rätt? Den förda flyktingpolitiken år nu hård kritik från både höger och vänster, och även biståndspolitiken ifrågasätts alltmer.

Jag tror att Liberalernas engagemang har haft ett stort inflytande. Några andra partier har kommit fram till liknande ståndpunkter på egen hand, men vår uthållighet och det faktum att vår agitation hela tiden har förts med moraliska argument har påverkat samhällsdebatten och därmed indirekt också andra politiska rörelser.

Även om vi ofta kritiserade Socialdemokraterna för snålhet i biståndspolitiken är sanningen att det även inom arbetarrörelsen sedan tidigt 1960-tal fanns ett starkt engagemang för internationell solidaritet. Men det var ändå först med Ola Ullsten (FP) som biståndsminister efter regeringsskiftet 1976 som mållinjen, en procent av BNI, slutligen passerades. Och även om engagemanget fanns inom S tvivlar jag på att anslagshöjningarna under deras regeringsår hade blivit så stora om inte Folkpartiet ständigt pressat på. Att nivån sedan också bibehållits i 45 år – om än med en del dippar, avräkningar och omdefinitioner – beror, menar jag, till stor del på att liberalerna hela tiden aktualiserat frågan och givit den prioritet i alla regeringsförhandlingar vi varit inblandade i.

Liberalernas engagemang för öppnare gränser kan spåras mycket långt tillbaka i tiden.

Ett tidigt exempel, som fascinerat mig, är Anders Chydenius intensiva arbete kring 1780 för att få Gustav III att utfärda det så kallade toleransediktet. Det gjorde det möjligt för katoliker, och lite senare även judar, att bosätta sig permanent i Sverige och utöva sin religion. Det påminner om det jag nyss var inne på, att fler inblandade i en process kan dra åt samma håll, fast med skilda utgångspunkter. Kungen var av olika skäl mycket angelägen om att få audiens hos Påven i Rom, vilket bidrog till hans intresse för saken. (Inbjudan kom också och kungen reste. Påven Pius VI var mycket nöjd med toleransediktet. Och innan Gustav III vände norrut igen tog toleransen ytterligare ett litet steg framåt genom att Påven för första gången tillät en protestantisk gudstjänst på katolsk mark.)

”Järnaxeln”

Inget av de två områdena jag fokuserar på är särskilt populärt i breda väljargrupper. Folkpartiet har ibland lyft upp dem som kampanjfrågor inför val, men det är inte de som givit de stora framgångarna. Biståndet åtnjuter ett slags ”passiv acceptans” – varken stödet eller motståndet är särskilt hett. På flyktingområdet, däremot, har det alltid funnit ett tydligt motstånd i en del av befolkningen. Det bidrog säkert till att Socialdemokraterna och Moderaterna genom åren alltmer fann varandra i ambitionen att hålla tillbaka krav från Folkpartiet och andra mindre partier om mer generösa regler för invandring. Vi talade om en ”järnaxel” som vi hade svårt att bryta.

Men ibland kunde vår position användas för förändringar. Ett sådant tillfälle var regeringsbildningen 1991 då Bengt Westerberg förmådde Carl Bildt att upphävda Ingvar Carlsson-regeringens så kallade Lucia-beslut, som innebar restriktivare regler för invandring. I vissa invandrarkritiska kretsar hävdas att det var Folkpartiets agerande just vid den här tiden som ledde till att svensk invandringspolitik förändrades. Kanske spelade det också roll att Westerberg i samma veva vägrade sitta i en TV-soffa med en av ledarna för Ny Demokrati, som just kommit in i riksdagen. Att tillmäta liberalernas agerande stor roll ligger ju nära min tes i den här artikeln, men jag vill ändå påpeka att det är sällan som ett tioprocentparti ensamt kan forma politiken på ett område. Det brukar kräva en viss grad av förståelse också från andra håll.

Från den här tiden ska också noteras att våra principer utmanades av en dramatiskt förändrad verklighet. Balkankrigen, som började ungefär samtidigt som regeringsskiftet 1991, utlöste en flyktingkatastrof med nästan två miljoner människor på flykt. Folkpartiet kände sig tvingat att sommaren 1993 medverka till införandet av visumkrav för bosnier. Situationen höll på att bli helt ohanterlig med överfulla flyktingläger och hundratals nya asylsökande varje dag. Det utlöste en hel del kritik från personer som trott sig kunna lita på Folkpartiet som ett ”flyktingvänligt” parti. Jag, som då var vice ordförande och gruppledare, delade bedömningen att det var nödvändigt för att kunna erbjuda dem som redan kommit rimliga förutsättningar.

Även om ordet ”integrationspotential” inte var uppfunnet på 1990-talet tänkte jag själv i sådana banor – de vi tar emot ska vi kunna erbjuda bra chanser och någonstans går en gräns där det inte längre blir möjligt.

Det reser naturligtvis frågan hur stor integrationspotentialen är. Det tycks nu råda bred konsensus om att den i varje fall inte är 163 000 personer om året. När den nivå nåddes 2015 ville nästan alla slå till bromsarna. Liberalerna under Jan Björklund var tidigt ute och föreslog redan i början av året åtstramningar, bland annat tillfälliga uppehållstillstånd som huvudregel. Men samma år hävdade Arbetsförmedlingens generaldirektör Mikael Sjöberg att vi av demografiska skäl borde ligga kvar på nivån som gällt åren innan, cirka 100 000.

De tal som anges eller antyds av politikerna idag är mycket, mycket lägre. Morgan Johansson jublar på twitter när antalet asylsökande sjunkit till 13 000, Moderaterna har satt upp max 5 000 asylsökande som mål och Sverigedemokraterna vill ha noll eller ”netto minus”. Den totala invandringen var dock så sent som 2020 över 80 000 personer, mycket på grund invandring av anhöriga till personer som tidigare beviljats asyl.

Mikael Sjöbergs argument om arbetskraftsbehov underkänns med motiveringen att så få av flyktinginvandrarna kommer i arbete.

Inbyggd motsättning

Det finns naturligtvis en inbyggd motsättning mellan begreppen integrationspotential och asylrätt. Den senare är enligt konventionerna absolut. Den som kommer till ett land och söker asyl måste få sitt skyddsbehov bedömt. Denna insikt har i både Sverige och andra mottagarländer utlöst stor kreativitet kring hur man kan hindra tänkbara asylsökande att sätta sin fot på det egna landets territorium. Att ålägga flygbolag att vägra personer utan visum att gå ombord är ett sådant sätt. Att i praktiken lägga ut asylrätten på entreprenad till Turkiet, och betala rundligt för det, är ett annat. Jag kan argumentera mot båda, men inser samtidigt att om man säger nej till alla metoder att begränsa inflödet klarar man inte att hålla sig inom integrationspotentialen. Det är onekligen ett moraliskt dilemma.

Vänner till höger frågar mig: ”Men varför bromsade ni inte tidigare? Såg ni inte vartåt det barkade?”

När jag blev partiledare 1997 hade den stora flyktingvågen från krigen på Balkan just klingat av. Debatten handlade mer om brister i integrationen än volymer. Det var i den miljön Folkpartiet presenterade det mycket uppmärksammade integrationsprogrammet i augusti 2002. Vår bedömning av volymfrågan och kopplingen till integrationspolitiken framgick redan av de första meningarna i sammanfattningen, tryckt på framsidan av rapporten:

”Sverige behöver fler invandrare, inte färre. Därför ska vi bedriva en human flyktingpolitik och även öppna för arbetskraftsinvandring. Men utan en bättre integration kommer det inte att fungera.”

I rapporten krävde vi bland annat åtgärder för fler enkla jobb, satsningar på skolor i utsatta områden, klarspråk om hedersproblematiken och språkkrav för medborgarskap. Den underliggande tanken var att integrationspotentialen inte är given utan kan påverkas. Men flera av förslagen stötte på motstånd.

I boxning finns uttrycket ”räddad av gonggongen”. Möjligen kan något sådant sägas om mitt ansvar på migrationsområdet. Jag fick lämna partiledarposten 2007 – tittar man på kurvorna hade det inte varit orimligt att Alliansregeringen någonstans vid den tiden övervägt åtgärder för att minska inflödet. Invandringen hade, efter att ha legat rätt stabilt de första fem åren på 2000-talet, börjat öka just valåret 2006 och var snabbt på väg mot 100 000 per år, fler än någonsin.

Men någon sådan diskussion var inte aktuell. Varken Fredrik Reinfeldt (M) eller Maud Olofsson (C) ville göra något som kunde förknippas med restriktiv invandringspolitik. Istället sökte Alliansregeringen samarbete med Miljöpartiet. En stor uppgörelse presenterades 2011 och nästan samtidigt bröt kriget i Syrien ut. Kombinationen av ett enormt ökat flöde av flyktingar till Europa och att Sverige liberaliserade reglerna för flyktingmottagande, när nästan alla andra skärpte dem, ledde till flera år av rekordstort inflöde. Många kommuner slog larm om att situationen höll på att bli helt ohållbar. Efter 2014 samverkade Miljöpartiet i stället med Socialdemokraterna, denna gång i regeringsställning. De motsatte sig i det längsta en kursomläggning som därför dröjde till slutet av 2015.

Biståndet har kompletterat marknadskrafterna

Vad drar jag för slutsatser så här 55 år efter det jag åkte på min första FPU-kongress?

I fråga om biståndet finns det en hel del forskning om effekterna. En del av den landar i rätt negativa slutsatser, att de positiva följderna varit få och att inflödet av bistånd ibland bromsat angelägna förändringar. Även om biståndet ges i förhoppningen om att stärka demokratin har det inte sällan stärkt regimer som borde ha fallit. Korruption är ett stort problem. Men det finns också studier med andra resultat. Hälsobistånd har haft påtagliga positiva effekter, liksom satsningar på utbildning. Det går definitivt att hitta enskilda projekt som varit framgångsrika.

Ser man det i stort har en fantastisk utveckling ägt rum i de fattigare delarna av världen det gångna halvseklet. Hunger, ohälsa och analfabetism har trängts tillbaka kraftigt. Viktiga faktorer är marknadsreformer, lokalt entreprenörskap, utländska investeringar och ökad handel. Men bistånd har kompletterat där marknadskrafterna inte räckt till och dessutom skapat viktiga band av förtroende mellan Västvärlden och många så kallade utvecklingsländer.

Jag tror det vore helt fel att minska på biståndet från Väst i dagens läge. Kina verkar inte ha några planer på att dra ner på sina ambitioner att knyta upp andra länder och sprida förståelse för sitt auktoritära samhällssystem. Pandemin och klimatförändringarna påminner om hur extremt beroende vi är av varandra i dagens värld. Jag är stolt över att vi liberaler mer än några andra gjort bistånd till en viktig svensk profil i världen. Kanske var svårigheterna och riskerna ännu större än vi trodde, men världen hade inte varit en bättre plats om vi från Sverige avstått från att sträcka ut en hand till länder och människor med akuta och stora problem.

Även i fråga om invandringen tycker jag vi kan vara stolta för mycket. Eftersom jag från början tyckt att våra gränser ska vara ”öppna men inte vidöppna” är det inte så svårt för mig att i efterhand säga att omläggningen av politiken som kom 2015 borde ha kommit några år tidigare

Med de välståndsklyftor och konflikter som finns i världen var det ganska uppenbart att det förr eller senare skulle komma en migrationsvåg som blev övermäktig. I programmet vi lade fram 2002 föreslog vi i princip fri arbetskraftsinvandring. Allt tyder nämligen på att för den som har ett jobb som väntar fungerar integrationen lite av sig självt. Men flyktinginvandrarna på 2000-talet har visat sig mycket svårare att integrera. Det ligger en del i Milton Friedman påpekande att ”man kan ha fri invandring till arbete men man kan inte ha fri invandring till välfärd”.

Det är ändå viktigt att påminna sig att den politik vi medverkat till inte bara räddat människor från förföljelse och tortyr utan också sett till att Sverige på köpet blivit ett bättre, rikare land. Jag har ganska ofta anledning att tänka på hur mycket positivt invandrarna betytt för vårt land. En period satt jag två gånger om året i frack på första bänk i Blå Hallen i Stockholms stadshus vid Karolinska Institutets doktorspromotioner. Jag noterade att de vita männen på scenen blev allt färre för varje år, men också att män och kvinnor med utländsk bakgrund ofta fyllde tomrummet. Liknande upplevelser har jag senare fått när jag i mina olika roller varit med på presentationer av start-ups och andra företagsidéer. Påfallande ofta är det utlandsfödda som gör de briljanta dragningarna. Jag blir varm om hjärtat. Och när jag någon gång behövt besöka en vårdcentral eller klinik har jag också slagits av hur många av de anställda som verkar ha utländsk bakgrund – det är uppenbart att verksamheten inte skulle klara sig en dag utan dem.

Men visst, det är inte hela bilden. Problemen i de utsatt områdena finns där. Sjunkande skolresultat, utbredd arbetslöshet, kriminalitet, hedersvåld. Så det vi skrev i programmet 2002 stämmer: Utan bättre integration fungerar det inte!

Lars Leijonborg